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美国国家利益：为什么台湾的地位不能一直“悬而未决”？
美国和日本对“一个中国”政策给出了一套模糊、缺乏历史脉络的说法，正在加剧与北京的紧张。
最近日本与中国的紧张升级，再次把“台湾在国际法上的地位到底是什么”这个老问题推回台前，而且争论更激烈了。日本首相高市早苗在11月初公开说，如果中国对台湾动武，可能会被视为“威胁日本生存的事态”，这等于暗示日本可能会进行军事介入。北京对此强烈反弹。
此后，中方要求她收回说法，坚持台湾问题是中国内政，任何外国都不能干涉，并且指责高市早苗违背了日本过去接受“台湾是中国一部分”的立场。中国国家主席习近平随后与美国总统特朗普通话，显然也希望特朗普去施压高市早苗退让，并对特朗普表示：“台湾回归中国（在二战日本战败后）是战后国际秩序的重要组成部分。”
要看懂这件事和习近平这句话的分量，需要先补一段历史。
台湾在17世纪被纳入中国帝国大清帝国版图，但清朝历代皇帝对它的关注并不持续，往往也很难完全有效控制。直到1887年，台湾才被正式设为中国的一个省。
不久后，在1894-1895年的甲午战争之后，台湾被日本吞并并成为日本殖民地。台湾处在日本统治时期，大清帝国却倒台了，1912年建立了“中华民国”（Republic of China，ROC）。但随后中国大陆陷入国民党与共产党之间断断续续的内战，这段内战又被二战打断。
二战期间，美国与中华民国结盟共同对抗日本。一个关键节点出现在1943年11月：
罗斯福、丘吉尔和中华民国领导人蒋介石发表《开罗宣言》，宣称“日本从中国窃取的一切领土”，包括台湾，战后都要“归还中华民国”。1945年7月，三方又在《波茨坦公告》中再次确认。
这也是习近平对特朗普说“台湾回归中国是战后秩序一部分”的历史依据。
但后来局势变了。中国内战重启，共产党获胜，1949年建立中华人民共和国。国民党退到台湾，在台湾维持中华民国政权，继续作为“另一个中国政府”存在，当时美国与日本仍承认它。与此同时，日本被迫放弃对台湾的主张；而中华民国代表美国及其盟国接受了日本对台湾的投降。但台湾的主权从未被正式移交给任何一方。1950年朝鲜战争爆发后，杜鲁门总统宣布：“台湾未来地位的决定，必须等待太平洋安全恢复、与日本达成和平安排，或由联合国加以考虑。”这也成了今天“台湾地位仍未确定”的说法基础之一。
回到现在：主张“台湾地位未定”的人，往往很少回答一个关键问题：到底由谁来决定？在什么条件下决定？如前所述，杜鲁门在1950年提出了三种可能：太平洋安全恢复、与日本的和平条约、或联合国审议。“太平洋安全”可以说在朝鲜停战后逐步恢复，但台湾地位并没有因此得到任何正式裁定。
1952年的《旧金山和约》确认日本放弃对台湾的主权，但同样没有把台湾主权正式转移给中华民国或任何其它实体。主要原因是中国内战的政治结局仍在延续，各国还在摸索如何面对两个对立的中国政府（中华民国与中华人民共和国）。有意思的是，签约国（其中也不包括任何一个中国政权）之所以不把台湾主权明确给谁，既有“不想把台湾给中华人民共和国”的顾虑，也有对蒋介石缺乏信心的因素；不少国家既不愿公开削弱他，也不愿把筹码彻底压在他身上。
那就只剩杜鲁门提到的第三条路：由联合国“考虑”。联合国在1971年对台湾地位作过一次“部分处理”，但并没有彻底解决。联合国大会第2758号决议，标题是“恢复中华人民共和国在联合国的合法权利”，它把中华民国逐出联合国，并把席位转给中华人民共和国。北京坚持这等于联合国承认“台湾属于中国（因此属于中华人民共和国）”，但决议文本里并没有直接写出这样的表述或裁决。尽管如此，台湾的一些支持者仍相信（或期待）联合国未来可以用《联合国宪章》里的“民族自决”原则来推动台湾地位的确定，比如安排台湾举行公投。
但障碍很多：包括北京在安理会的否决权；以及许多国家可能不愿因支持公投或任何北京反对的联合国行动而得罪中华人民共和国。更重要的是，联合国多数成员国支持北京的“一个中国原则”，认为中华人民共和国是代表中国的唯一合法政府，而台湾是“不可分割的一部分”。而那些不完全认同这一原则的少数国家，也往往不愿公开挑战它。所以，联合国很难在任何北京反对的方式上，去决定台湾地位。
这就把问题绕回来了：谁、以及什么机制，才可能“决定”台湾地位？在高市早苗暗示日本可能军事介入台湾之后，华盛顿与东京面临一个特别棘手的两难。虽然美国和日本都不接受北京的“一个中国原则”，也名义上坚持台湾地位“未定”，但这与他们过去的历史立场并不一致。
日本在1972年与中华人民共和国建交、关系正常化时，在联合声明里确认“日本政府充分理解并尊重”中华人民共和国的立场，即“台湾是中华人民共和国领土不可分割的一部分”。今天常有人把它和美国1979年建交时“仅仅承认（acknowledges）中方立场”的说法混为一谈，但日本当年的表述原本比“承认”更重。
1973年，一位日本外务省高官在文章里进一步解释：
从历史与1952年《旧金山和约》看，认为台湾应按《开罗宣言》和《波茨坦公告》的意图“归还中国”，完全一致。
日本政府因此“不反对”台湾成为中华人民共和国领土的一部分，也“完全无意”支持台湾独立。
该官员还说，1972年日中联合声明里的措辞，就是为了反映这种立场。如今东京不愿再给出这种清晰解释。面对中方近期施压，高市早苗只是重申日本遵守1972年联合声明，但没有做进一步说明。北京认为这不够，要求东京更明确表态。
美国的情况也类似：1945到1950年间，华盛顿从未质疑“台湾属于中国”以及“台湾回归中国是战后秩序的一部分”（也就是习近平对特朗普强调的那点）。1950年1月，杜鲁门在提出“台湾地位需等待进一步考虑”之前6个月，还引用《开罗宣言》和《波茨坦公告》，并把台湾列入“中国领土”。后来美国国务院在朝鲜战争背景下采用“台湾地位未定”的立场，但美国内部对这一立场起源的评估也显示，当时的外交参与者普遍把台湾视为中国领土。
更关键的是，尼克松在推动与中华人民共和国关系正常化时，基本放弃了“未定论”。1972年他访华时对周恩来总理说过：“世界上只有一个中国，台湾是中国的一部分。如果我能管住我们官僚体系，就不会再发表‘台湾地位未定’这种说法。”
因此，尼克松访华结束时公开发表的联合公报只是“承认”北京认为台湾是中国一部分，同时补上一句“美国政府不挑战这一立场”。后来历届美国政府虽然从尼克松对周恩来的私下表态后退，但中方领导人很可能记得这段话，并赋予它历史分量。
所以，华盛顿在台湾地位问题上的立场，和东京一样，历史根基并不稳。
这正是高市早苗“日本可能军事回应”的争议核心。外界很难不做出这样一种推断：如果日本出手（很可能是配合美国介入），目的就是阻止台湾变成中华人民共和国的一部分。
但这在逻辑上又像是在挑战早年美日曾经表达过的“台湾是中国一部分”的观念与承诺。
华盛顿内部有些人认为，只要中国动武，过去的承诺就不算数，因为他们误以为北京在建交正常化过程中承诺“和平解决台湾问题”。实际上，北京只承诺“争取”和平解决。
结果就是：华盛顿和东京过度聚焦“大陆会不会打台湾”，反而在有意或无意中模糊了美日自身“一个中国”政策正在被掏空、被侵蚀这一趋势。它也把注意力从台北自身从“一个中国”立场后退、转向事实上的“一个中国一个台湾”上移开，在北京看来，美日正通过默认或默许来接受这种变化。与此同时，华盛顿和东京也在向事实上的“一个中国一个台湾”漂移：他们越来越倾向希望台湾长期与中国分离。
这一点，可能也在特朗普政府最新的《国家安全战略》中露了端倪：文件没有提“一个中国”政策，只说遵循“我们长期以来的宣示政策”，却没有定义它；并且第一次把台湾描述为战略支点，这从来不是美国“一个中国”政策的原始基础。
如果中国真的攻击台湾，这些美日内部趋势就会被更大的战争阴影盖过去。届时，美日可以把紧张升级归咎于中国，反而不用解释自己立场里的矛盾。事实上，东京与华盛顿似乎已经准备好，以“保卫台湾、保卫民主、维护地区稳定”为理由军事介入，同时把“台湾究竟是不是中国一部分”“台湾地位到底是不是未定”这些自相矛盾的点先放一边。这也会绕开另一个问题：台北自己是否愿意接受任何形式的统一？以及华盛顿与东京是否会鼓励或施压台北接受某种统一方案？
但不管怎样，美国与日本都需要对“台湾主权”有一个清晰、稳定、且不依赖“大陆是否动武”的立场。现在他们用越来越空泛的“一个中国”表述，以及“台湾地位未定”这块遮羞布来回避这个要求，却又不回答“到底要怎么决定”。
把注意力全放在“可能的大陆攻击”上，既没有真正帮助两岸降温，也没有增强台湾的长期安全。人们当然可以同情台湾民众：他们想要自决，也不舒服于自己被历史困住，先是被蒋介石困住，后来又被北京、华盛顿、东京困住。但台湾无法比中国、美国、日本更轻易地逃离历史。
继续死守“地位未定论”，由于其历史弱点很明显，也很难带来真正的解决机会。
与其如此，华盛顿与东京应该正视各自“一个中国”政策里本就存在的两难，以及自己在历史上的责任。
他们应推动一种不只靠军事威慑的外交路径。
如果华盛顿、北京、台北与东京长期对话仍无法把台湾地位讲清楚，那么最终可能就会由大国政治或军事力量来“决定”。
来源：
https://nationalinterest.org/fea ... t-stay-undetermined
December 16, 2025
By: Paul Heer
作者简介：Paul Heer
保罗·希尔是芝加哥全球事务委员会（Chicago Council on Global Affairs）的非驻院高级研究员，2007至2015年曾任东亚国家情报官。
他著有《Mr. X and the Pacific: George F. Kennan and American Policy in East Asia》，康奈尔大学出版社，2018）。
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